Chính sách Trung Quốc của Mỹ

Một thời kỳ sôi động mới trong quan hệ Mỹ - Trung Quốc sắp mở ra và câu hỏi đặt ra là liệu các công cụ chính sách nào sẽ được chính quyền ông Donald Trump ưa thích hơn trong nhiệm kỳ tới đây?

Nước Mỹ sẽ có một tổng thống “mới mà cũ” vào tháng 1-2025 khi Tổng thống đắc cử Donald Trump sẽ quay lại lãnh đạo nước Mỹ sau một nhiệm kỳ gián đoạn. Trong nhiệm kỳ 2016-2020, ông Trump đã tạo ra nhiều thay đổi chính sách mang tính căn bản đối với nước Mỹ và thế giới. Ở lĩnh vực kinh tế và công nghệ, những thay đổi trong cách tiếp cận mang tính đàm phán tổng lực của ông đã tạo ra không ít bất ngờ cho toàn bộ thế giới. Những thay đổi địa - chính trị, cụm từ trước đó dường như đã lùi xa sau sự kết thúc của Chiến tranh Lạnh, bỗng nóng trở lại. Trong bối cảnh đó, không chỉ các mối quan hệ Mỹ - châu Âu, Mỹ - Nga, Mỹ - Trung Quốc được “cài đặt lại” mà nhiều quốc gia cũng cảm nhận được sức nóng của các cuộc đua mới, nhất là khi Mỹ nhìn Trung Quốc như một đối thủ cạnh tranh chiến lược. Để đánh giá những tác động có thể có của các chính sách trong thời kỳ Donald Trump 2.0, bài viết này sẽ đánh giá mang tính so sánh cách tiếp cận của chính quyền ông Donald Trump và chính quyền ông Joe Biden hiện nay với Trung Quốc ở lĩnh vực kinh tế và khoa học công nghệ, với những công cụ chính sách ưa thích mà hai chính quyền đã thực thi gần 10 năm qua.

Các chính sách thuế quan và thương mại

Một trong những công cụ kiềm chế Trung Quốc ưa thích của cả chính quyền ông Trump và ông Biden là thuế quan. Trong cuộc trả lời phỏng vấn kênh podcast lớn nhất nước Mỹ trước thềm bầu cử 2024, ông Trump đã nói rằng: “Thuế quan là từ đẹp nhất trong từ điển. Đẹp hơn tình yêu, đẹp hơn sự tôn trọng” và dự định áp thuế 20% với hàng xuất khẩu của các nước vào Mỹ cũng như áp thuế lên tới 60% với tất cả hàng hóa Trung Quốc xuất khẩu sang Mỹ.

Các loại thuế Mỹ đã đánh thêm với hàng Trung Quốc bao gồm:

(i) Thuế quan Mục 232 của Đạo luật Thương mại năm 1974, thép và nhôm

Vào tháng 3-2018, chính quyền Mỹ tuyên bố áp thuế 25% đối với thép và 10% đối với nhôm nhập khẩu. Một số nước được miễn trừ nhưng không gồm Trung Quốc.

Vào năm 2020, Tổng thống Donald Trump đã mở rộng phạm vi áp thuế ngoài thép và nhôm để bao gồm một số sản phẩm phái sinh nhất định, tổng cộng khoảng 0,8 tỉ đô la Mỹ dựa trên mức nhập khẩu năm 2018.

Vào năm 2021 và 2022, chính quyền ông Biden đã đạt được các thỏa thuận thay thế một số mức thuế đối với thép và nhôm bằng hệ thống hạn ngạch thuế quan, theo đó một số mức nhập khẩu nhất định sẽ không phải chịu thuế, nhưng hàng nhập khẩu vượt ngưỡng sẽ phải chịu thuế.

(ii) Thuế quan Mục 301 của Đạo luật Thương mại năm 1974, hàng hóa Trung Quốc

Dưới thời chính quyền ông Trump, Đại diện Thương mại Mỹ (USTR) đã bắt đầu một cuộc điều tra về Trung Quốc vào tháng 8-2017, kết thúc bằng một báo cáo vào tháng 3-2018, qua đó phát hiện ra rằng Trung Quốc đang tiến hành các hoạt động thương mại không công bằng. Vào tháng 3-2018, Mỹ đã công bố mức thuế lên tới 25% đối với hàng nhập khẩu từ Trung Quốc trị giá 60 tỉ đô la.

Vào tháng 9-2018, chính quyền Tổng thống Donald Trump đã áp dụng một đợt thuế quan Mục 301 khác có thuế suất 10% đối với hàng hóa trị giá 200 tỉ đô la từ Trung Quốc. Vào tháng 5-2019, mức thuế 10% này đã tăng lên 25%.

Vào tháng 8-2019, Mỹ công bố kế hoạch áp dụng mức thuế 10% đối với hàng hóa bổ sung trị giá khoảng 300 tỉ đô la của Trung Quốc bắt đầu từ ngày 1-9-2019, nhưng ngay sau đó thông báo về việc thay đổi lịch trình và một số miễn trừ. Mỹ quyết định rằng mức thuế theo Danh mục 4a sẽ là 15% thay vì 10% như đã công bố trước đó đối với 112 tỉ đô la hàng nhập khẩu. Họ cũng công bố kế hoạch áp thuế 15% đối với Danh mục 4b trị giá 160 tỉ đô la còn lại bắt đầu từ ngày 15-12-2019.

Nhưng khi đã đạt được thỏa thuận thương mại giai đoạn 1 với Trung Quốc vào tháng 12-2019, phía Mỹ đồng ý hoãn vô thời hạn mức thuế đối với Danh mục 4b và giảm mức thuế với Danh mục 4a từ 15% xuống còn 7,5%.

Vào tháng 5-2024, chính quyền ông Biden đã công bố đánh giá theo luật định đối với mức thuế theo Mục 301, quyết định giữ nguyên mức thuế này và áp dụng mức thuế cao hơn (dao động từ 25-100%) đối với 18 tỉ đô la hàng hóa bao gồm chất bán dẫn, sản phẩm thép và nhôm, xe điện, pin lithium và các bộ phận pin, than chì tự nhiên và các vật liệu quan trọng khác, hàng y tế, nam châm, cần cẩu và pin mặt trời. Một số mức tăng thuế quan có hiệu lực ngay lập tức, trong khi một số khác được lên lịch vào năm 2025 hoặc 2026.

Thuế quan theo Mục 301 đối với hàng hóa Trung Quốc hiện chiếm gần 95% trong tổng số tiền thuế quan đánh thêm.

(iii) Mục 201, tấm pin mặt trời và máy giặt

Năm 2022, chính quyền ông Biden đã gia hạn thuế quan đối với tấm pin mặt trời trong bốn năm, mặc dù sau đó đã cung cấp các miễn trừ tạm thời trong hai năm đối với hàng nhập khẩu bắt đầu từ năm 2022 với bốn quốc gia Đông Nam Á là Việt Nam, Thái Lan, Campuchia và Indonesia - vốn chiếm một phần đáng kể trong lượng nhập khẩu tấm pin mặt trời.

Năm 2024, chính quyền ông Biden đã xóa các miễn trừ riêng biệt đối với tấm pin mặt trời hai mặt khỏi thuế quan Mục 201. Ngoài ra, các miễn trừ tạm thời trong hai năm đã hết hạn và chính quyền ông Biden đã điều tra việc nhập khẩu tấm pin mặt trời từ bốn quốc gia Đông Nam Á nêu trên để áp dụng thêm thuế quan.

So sánh chính sách thương mại của chính quyền ông Trump và ông Biden

Chính sách thương mại của Mỹ với Trung Quốc nhìn chung đều đề cao việc sử dụng hàng rào thuế quan để gây sức ép với Trung Quốc, đòi hỏi nền thương mại “công bằng” (fair trade). Chính quyền ông Trump đã đánh thuế 20-25% đối với hàng ngàn sản phẩm có giá trị khoảng 380 tỉ đô la vào năm 2018 và 2019. Nhưng sau đó mức thuế giảm về 7,5% với hầu hết các mặt hàng do hai bên đạt được thỏa thuận thương mại giai đoạn 1.

Mặc dù ông Trump là người đã tạo ra cuộc chiến thương mại có quy mô lớn nhất kể từ khi Tổ chức Thương mại thế giới (WTO) ra đời nhưng sự cứng rắn của ông Biden với Trung Quốc cũng không thua kém. Chính quyền ông Biden đã duy trì hầu hết các mức thuế của chính quyền ông Trump và vào tháng 5-2024 đã công bố tăng thuế đối với 18 tỉ đô la hàng hóa Trung Quốc, bao gồm chất bán dẫn và xe điện, với mức tăng thuế bổ sung là 3,6 tỉ đô la. Trong nhiệm kỳ của mình, chính quyền ông Biden đã thu thêm được 144 tỉ đô la tiền thuế từ hàng hóa Trung Quốc (so với 89 tỉ đô la của chính quyền ông Trump).

Việc Mỹ chuyển sang chủ nghĩa bảo hộ phản ánh một sự thay đổi sâu sắc về nhận thức: nhiều nhà lãnh đạo chính trị không còn coi lợi ích từ thương mại là đáng giá so với những mặt trái của việc mất việc làm trong ngành sản xuất, sự phụ thuộc vào hàng nhập khẩu từ các quốc gia đối thủ, và sự phân cực chính trị. Chính quyền ông Trump đã thúc đẩy mạnh mẽ chủ nghĩa bảo hộ mới này; chính quyền ông Biden đã xác nhận và làm sâu sắc thêm sự thay đổi này.

Việc Mỹ chuyển sang chủ nghĩa bảo hộ phản ánh một sự thay đổi sâu sắc về nhận thức: nhiều nhà lãnh đạo chính trị không còn coi lợi ích từ thương mại là đáng giá so với những mặt trái của việc mất việc làm trong ngành sản xuất, sự phụ thuộc vào hàng nhập khẩu từ các quốc gia đối thủ, và sự phân cực chính trị. Chính quyền ông Trump, với những người chống lại thương mại tự do, đã thúc đẩy mạnh mẽ chủ nghĩa bảo hộ mới này; chính quyền ông Biden đã xác nhận và làm sâu sắc thêm sự thay đổi này.

Có một số điểm đáng lưu ý khi đánh giá sự thay đổi mạnh mẽ trong cách tiếp cận của Mỹ về chính sách thương mại và kinh tế với Trung Quốc nói riêng và với toàn cầu nói chung bắt đầu dưới thời ông Trump và phần lớn tiếp tục dưới thời ông Biden. Những điểm này bao gồm: (1) Điều hành chính sách thương mại từ Nhà Trắng và nhánh hành pháp; (2) Tái sử dụng các công cụ thương mại đơn phương; (3) Tái cấu trúc chính sách thương mại để phù hợp với cuộc chiến kinh tế; (4) Thay đổi mối quan hệ với bạn bè và đồng minh kinh tế; (5) Hợp nhất lợi ích thương mại và an ninh quốc gia; (6) Sự suy giảm của hệ thống thương mại toàn cầu và quy định đa phương.

Mặc dù vậy, những mục tiêu và ưu tiên trong chính sách thương mại với Trung Quốc của hai chính quyền cũng có những điểm khác biệt.

Chính quyền ông Trump cố gắng đưa một lượng lớn việc làm trong nhà máy đã được chuyển giao cho Trung Quốc trở lại nước Mỹ và vì thế các loại hàng hóa chịu thuế cao trong thời kỳ trước chủ yếu tập trung trong các ngành thâm dụng lao động. Trong khi đó, chính quyền ông Biden gây áp lực trong một nhóm các ngành công nghiệp công nghệ cao mới nổi được chọn lọc - những ngành mà ông Trump tỏ ra không mấy hứng thú.

Các chính sách bảo hộ thương mại của ông Trump không chỉ hướng vào Trung Quốc mà còn mở rộng ra nhiều đối tác thương mại thân cận nhất của mình. Nói cách khác, chính quyền ông Trump sử dụng nhiều “cây gậy” và tập trung vào thuế quan hơn là thương mại. Trong khi đó, phiên bản chủ nghĩa dân tộc kinh tế của ông Biden là “cà rốt” nhiều hơn (các nhà bình luận gọi đó là “chủ nghĩa bảo hộ lịch sự”).

Trong một bài phát biểu ít được chú ý nhưng có tác động to lớn vào tháng 7-2023, Cố vấn An ninh quốc gia Mỹ Jake Sullivan đã trình bày phiên bản mạch lạc nhất về hệ tư tưởng kinh tế của chính quyền ông Biden. Ông Sullivan đổ lỗi cho toàn cầu hóa quá mức, tự do hóa thương mại, bãi bỏ quy định không bị hạn chế và niềm tin ngây thơ vào hiệu quả thị trường đồng thời tuyên bố rằng chính quyền ông Biden ủng hộ một “Đồng thuận Washington mới” bao gồm: (1) “Chính sách ngành hiện đại của Mỹ”, (2) Quan hệ đối tác có chọn lọc với các đồng minh kinh tế và (3) Nhiều chính sách khác nhau nhằm hạn chế sự trỗi dậy của Trung Quốc.

Danh sách thực thể và các lệnh trừng phạt

Chính quyền ông Biden đã vượt qua chính quyền ông Trump về số lượng lệnh trừng phạt tài chính và kiểm soát xuất khẩu dựa trên thực thể áp dụng đối với người Trung Quốc (tức là cá nhân hoặc thực thể). Trong khi chính quyền ông Trump đã thêm 216 người Trung Quốc vào Danh sách công dân được Chỉ định đặc biệt và Người bị chặn (SDN) và 259 người vào Danh sách thực thể thì chính quyền ông Biden đã thêm 432 người Trung Quốc vào SDN và 412 người vào Danh sách thực thể tính đến ngày 30-8-2024.

Tổng số thực thể Trung Quốc bị đưa vào danh sách của Bộ Thương mại Mỹ thời ông Biden là 319. Con số này nhiều hơn so với 306 thực thể được thêm vào trong thời gian ông Trump ở Nhà Trắng. Một khi bị đưa vào danh sách của Mỹ, các thực thể này sẽ hiếm khi được đưa ra khỏi danh sách.

Danh sách thực thể đã chặn quyền truy cập của Huawei và SMIC kể từ năm 2019-2020. Các quy tắc mới đã sửa đổi danh sách 28 thực thể phải trải qua kiểm tra kỹ lưỡng về mục đích sử dụng cuối cùng để được cấp giấy phép, theo nguyên tắc “giả định từ chối” đầu tiên. Điều này có nghĩa là Chính phủ Mỹ phải đảm bảo rằng các chính phủ nước ngoài tuân thủ yêu cầu của Mỹ trong việc theo dõi mục đích sử dụng cuối cùng của các hàng xuất khẩu từ Mỹ đi qua họ. Các hạn chế mới nhắm vào mạch tích hợp máy tính tiên tiến và siêu máy tính, hạn chế các công ty Mỹ xuất khẩu các chất bán dẫn tiên tiến và thiết bị sản xuất chip nhỏ hơn 14 nanomet.

Mặc dù có những ưu tiên khác biệt nhưng Danh sách SDN và Danh sách thực thể đều là một loại hạn chế tài chính bao gồm hạn chế đầu tư cũng như các hạn chế rộng hơn dựa trên công nghệ đối với các khoản đầu tư của Mỹ vào Trung Quốc.

Kiểm soát xuất khẩu

Kể từ năm 1949, Đạo luật Kiểm soát xuất khẩu (Export Control Act - ECA) của Mỹ đã cung cấp khung pháp lý để kiểm soát việc xuất khẩu hàng hóa và công nghệ nhạy cảm trong thời kỳ Chiến tranh Lạnh. Mục tiêu chính của Đạo luật Kiểm soát xuất khẩu là ngăn chặn việc xuất khẩu công nghệ quân sự tiên tiến và công nghệ có thể sử dụng cho cả mục đích quân sự và dân sự.

Năm 2018, chính quyền ông Trump đã thúc đẩy Quốc hội thông qua Đạo luật Cải cách Kiểm soát xuất khẩu (ECRA) nhằm hiện đại hóa và cải cách các quy định kiểm soát xuất khẩu của Mỹ. Nó chủ yếu tập trung vào việc bảo vệ “các công nghệ nền tảng và công nghệ mới nổi” có tầm quan trọng đối với an ninh quốc gia. Ngành công nghiệp bán dẫn là một trong những lĩnh vực bị ảnh hưởng nhiều nhất bởi đạo luật này vì vai trò then chốt của nó trong quốc phòng, viễn thông và các ngành công nghệ cao khác. ECRA hạn chế chuyển giao công nghệ và hợp tác giữa các công ty bán dẫn Mỹ với các thực thể tại các quốc gia được coi là có thể gây ra mối đe dọa an ninh. Trung Quốc được xếp vào hạng 3 - các quốc gia gây ra nguy cơ phổ biến, chuyển hướng hoặc các rủi ro an ninh khác trong bốn hạng của nhóm quốc gia cần phải kiểm soát xuất khẩu.

Ngoài ECRA, các văn bản quy phạm pháp luật khác cũng có tác dụng kiểm soát xuất khẩu ở các mức độ khác nhau như Danh sách Kiểm soát thương mại (CCL) do Cục An ninh và Công nghiệp (Bureau of Industry and Security - BIS) của Bộ Thương mại ban hành theo Quy định Quản lý xuất khẩu (EAR).

Năm 2018, Mỹ cấm các cơ quan sử dụng bất kỳ hệ thống, thiết bị và dịch vụ nào từ Huawei. Hai năm sau, ông Trump ký một sắc lệnh cấm tất cả nhà đầu tư tổ chức và cá nhân Mỹ đầu tư hoặc mua cổ phần từ các công ty Trung Quốc mà Bộ Quốc phòng xác định là các công ty quân đội của Trung Quốc. Chính quyền ông Biden đã sử dụng các biện pháp trừng phạt hành chính để hạn chế việc bán các chất bán dẫn tiên tiến mới cho Trung Quốc và đề xuất loại bỏ Huawei khỏi tất cả các nhà cung cấp của Mỹ.

Ngày 9-8-2022, Tổng thống Joe Biden đã ký ban hành Đạo luật CHIPS và Khoa học (gọi tắt là “Đạo luật CHIPS”) mà Cố vấn An ninh quốc gia Sullivan khẳng định rằng “sự lãnh đạo trong từng lĩnh vực này là một “mệnh lệnh an ninh quốc gia””(1) - trong đó có ba nhóm lĩnh vực: (i) Điện toán tiên tiến (advanced computing) bao gồm chất bán dẫn, trí tuệ nhân tạo (AI), học máy và điện toán hiệu năng cao (high-performance computing); (ii) Công nghệ sinh học; (iii) Công nghệ xanh/sạch. Đến tháng 10-2022, Mỹ tiếp tục ban hành các lệnh cấm xuất khẩu công nghệ bán dẫn và AI.

Có ba điểm quan trọng trong chính sách ngăn chặn xuất khẩu công nghệ của Mỹ đó là: (1) Mỹ ngày càng hướng đến việc kiểm soát công dân Trung Quốc và cả công dân Mỹ trong tiếp cận thông tin, chuyển giao thông tin, tập huấn, bồi dưỡng, trao đổi liên quan đến các công nghệ bị kiểm soát; (2) Chuyển từ nguyên tắc “giả định chấp thuận” sang nguyên tắc “giả định từ chối” đầu tiên; (3) Tập hợp các liên minh công nghệ. Chẳng hạn, vào tháng 3-2022, Tổng thống Joe Biden đề xuất thành lập “Liên minh chip 4” giữa Mỹ, Nhật Bản, Hàn Quốc và vùng lãnh thổ Đài Loan. Đến cuối tháng 1-2023, Mỹ tuyên bố đạt được thỏa thuận với cả Hà Lan và Nhật Bản để thực thi các biện pháp kiểm soát xuất khẩu chất bán dẫn mới.

Các biện pháp rà soát, kiểm soát đầu tư

Trước làn sóng “Trung Quốc có thể mua cả thế giới” bùng nổ từ sau năm 2015 thông qua làn sóng mua bán - sáp nhập doanh nghiệp (M&A) tại nước ngoài, nhiều chính phủ đã giám sát chặt chẽ các thương vụ M&A đối với các ngành “nhạy cảm” có liên quan đến đối tác Trung Quốc, trong số đó, hành động mạnh mẽ nhất là Mỹ. Nhiều giao dịch bán dẫn của Trung Quốc bị chặn hoặc bị rút lại sau khi Chính phủ Mỹ xem xét kỹ lưỡng tác động của các giao dịch này đến “an ninh quốc gia”.

Nhà sản xuất chip bộ nhớ Micron Technology, công ty có chip được sử dụng trong các hệ thống vũ khí của Mỹ, đã từ chối lời đề nghị không chính thức trị giá 23 tỉ đô la từ Tsinghua Unigroup của Trung Quốc với giả định rằng nó sẽ bị Ủy ban Đầu tư nước ngoài tại Mỹ (CFIUS) chặn do lo ngại về an ninh quốc gia.

Vào tháng 2-2016, Tsinghua Holdings, một chi nhánh của Tsinghua Unigroup đã hủy bỏ thỏa thuận trị giá 3,8 tỉ đô la để mua 15% cổ phần của Công ty Western Digital (Mỹ) sau khi CFIUS tiến hành điều tra thương vụ này. Cùng tháng đó, Fairchild Semiconductor, công ty nắm giữ nhiều hợp đồng với Chính phủ Mỹ đã từ chối lời đề nghị M&A trị giá 2,6 tỉ đô la của công ty Trung Quốc để nhận lời đề nghị thấp hơn từ một công ty Mỹ. CFIUS có quyền ngăn chặn các thỏa thuận quốc tế được coi là gây bất lợi cho lợi ích an ninh của Mỹ.

Ngoài làn sóng đầu tư trực tiếp, hoạt động đầu tư thông qua các quỹ đầu tư mạo hiểm của cả Mỹ và Trung Quốc cũng đều bị Chính phủ Mỹ đưa vào tầm ngắm. Theo PitchBook Data, các công ty đầu tư mạo hiểm của Mỹ đã tham gia hơn 700 thương vụ đầu tư vào các công ty khởi nghiệp của Trung Quốc trong lĩnh vực AI và công nghệ bán dẫn kể từ năm 2016. Tuy nhiên, đầu tư của Mỹ đã giảm dần khi chỉ tham gia vào 30 thương vụ với công ty khởi nghiệp của Trung Quốc với tổng trị giá khoảng 200 triệu đô la Mỹ trong quí 2-2023 - số lượng giao dịch hàng quí thấp nhất kể từ ít nhất là năm 2016.

Kết luận

Mặc dù có những tranh luận dữ dội về chính sách với Trung Quốc của nhau, nhưng giữa hai chính quyền Mỹ - Trung Quốc trong thời gian gần đây đều không có sự khác biệt trong việc sử dụng cách tiếp cận cứng rắn và liên tục gia tăng mức độ sử dụng các công cụ cứng rắn. Chính quyền ông Trump đã mở ra một cách tiếp cận mới và chính quyền ông Biden kế thừa điều đó ở một cách làm khác.

Trong số những công cụ đã sử dụng, chính quyền ông Trump tương đối tập trung vào thuế quan và tìm cách gây áp lực tối đa để đưa Trung Quốc tới bàn đàm phán, chính quyền ông Biden thì tìm cách khôi phục hoặc xây dựng các liên minh có chọn lọc để kìm hãm Trung Quốc. Bên cạnh đó, ông Biden cũng chú trọng hơn đến lĩnh vực công nghệ cốt lõi cũng như cố gắng thể chế hóa ở mức cao nhất các chính sách ngăn chặn Trung Quốc tiếp cận công nghệ.

TS. Phạm Sỹ Thành (Giám đốc Trung tâm Nghiên cứu kinh tế và chiến lược Trung Quốc (VESS)

TBKTSG